Vital Didonet, na sua obra Comentários à Lei 13.257, de 8 de março de 2016, nos faz uma terna convocação para recordamos, reelaboramos e aperfeiçoarmos a lei, para que seja aplicada antes que as crianças cresçam
Iara Bernardi
Mestre em Biodiversidade; Especialização em Liderança Executiva em Desenvolvimento da Primeira Infância pela Universidade de Harvard; Deputada Federal por São Paulo (1999–2014); propositora e relatora do FUNDEB; Vice-Presidente da Comissão Especial da Primeira Infância da Câmara dos Deputados (2014–2016).
Maria José Rocha Lima
Mestre em Educação pela Universidade Federal da Bahia (UFBA); Doutora em Psicanálise; Assessora na elaboração do Fundeb; Assessora da 3ª Vice-Presidência da Comissão Especial da Primeira Infância (2014–2016); Deputada Estadual pela Bahia (1991–1999).
RESUMO
Este artigo nas celebrações dos 10 anos do Marco Legal da Primeira Infância, instituído pela Lei nº 13.257, de 8 de março de 2016, nasceu da gentil convocação de Vital Didonet, na sua obra Comentários à Lei 13.257, de 8 de março de 2016, para recordarmos, (re) elaborarmos, aperfeiçoarmos e aplicá-las. A obra de Vital Didonet nos lembra um “Manifesto”, uma mensagem urgente; um desejo de tornar mais público e notório o apelo para que cuidemos, eduquemos e amemos as crianças antes que elas cresçam. A Lei 13.257/2016 é como divisor de águas na formulação de políticas públicas voltadas às crianças de zero a seis anos no Brasil. Parte-se do pressuposto de que a primeira infância constitui etapa decisiva do desenvolvimento humano e de que o cuidado, a educação e a proteção integral devem ser tratados como deveres compartilhados entre família, sociedade e Estado. Este artigo busca dialogar com a leitura da obra de Vital Didonet1, que inaugura uma “Nova Gramática Jurídica” e uma “Nova Chave Hermenêutica” orientadas pelo cuidado, pelo afeto, pela ética, pela dignidade e pelo protagonismo da criança. Metodologicamente, trata-se de pesquisa bibliográfica e documental, com abordagem qualitativa, fundada em legislação, produção acadêmica e documentos institucionais. Foram examinados a trajetória normativa da agenda da primeira infância, os avanços obtidos no campo da intersetorialidade, da parentalidade, da educação infantil e do financiamento, bem como os limites ainda presentes na implementação territorial das políticas públicas. O texto também apresenta uma linha do tempo normativa entre 1959 e 2026, destacando marcos nacionais e internacionais relacionados aos direitos da criança. Conclui-se que o Brasil acumulou avanços relevantes, mas continua desafiado por desigualdades de acesso, violências cotidianas, insegurança alimentar, racismo estrutural e insuficiente integração entre políticas públicas, o que exige fortalecimento da governança, do monitoramento e da exigibilidade dos direitos da criança.
1 DIDONET, Vital. Marco Legal da Primeira Infância – Comentários à Lei 13.257, de 8 de março de 2016. Brasília: RNPI, 2024.
Palavras-chave: primeira infância; marco legal; educação infantil; direitos fundamentais; políticas públicas.
ABSTRACT
This article, written in the context of the celebrations of the tenth anniversary of Brazil’s Early Childhood Legal Framework, established by Law No. 13,257 of March 8, 2016, was inspired by the thoughtful invitation made by Vital Didonet in his work Comentários à Lei 13.257, de 8 de março de 2016, encouraging society to remember, reinterpret, improve, and effectively apply the principles of early childhood protection. Didonet’s work resembles a manifesto and an urgent appeal for society to care for, educate, and love children before they grow up. Law No. 13,257/2016 represents a watershed in the formulation of public policies aimed at children from birth to six years of age in Brazil. The article assumes that early childhood constitutes the most decisive stage of human development and that care, education, and integral protection must be treated as shared responsibilities among families, society, and the State. The study engages with Didonet’s interpretation of a “new legal grammar” and a “new hermeneutic key” grounded in care, affection, ethics, dignity, and children’s protagonism. Methodologically, this is a qualitative bibliographic and documentary study based on legislation, academic literature, and institutional documents. The article examines the normative trajectory of the early childhood agenda, the advances achieved in intersectorality, parenting support, early childhood education, and financing, as well as the limits that still hinder effective implementation across territories. It also presents a normative timeline from 1959 to 2026, highlighting national and international milestones related to children’s rights. The article concludes that Brazil has achieved important progress, but still faces deep inequalities in access, everyday violence, food insecurity, structural racism, and insufficient integration among public policies, requiring stronger governance, monitoring, and enforceability of children’s rights.
Keywords: early childhood; legal framework; early childhood education; fundamental rights; public policies.
1 INTRODUÇÃO
A primeira infância, compreendida juridicamente como o período que abrange os primeiros seis anos completos de vida, constitui etapa decisiva do desenvolvimento humano e, por isso, deve ocupar lugar central no debate educacional, jurídico e político brasileiro. Nesse intervalo, estruturam-se capacidades motoras, cognitivas, socioemocionais e simbólicas que influenciam todo o percurso da vida. A literatura contemporânea em neurociência, psicologia do desenvolvimento, pedagogia e ciências sociais converge no reconhecimento de que as experiências iniciais moldam trajetórias futuras, tanto no plano subjetivo quanto no plano social.
No ordenamento jurídico brasileiro, a Constituição Federal de 1988 consagrou o princípio da proteção integral e da prioridade absoluta da criança, inaugurando novo paradigma de reconhecimento da infância como sujeito de direitos. O Estatuto da Criança e do Adolescente, em 1990, consolidou tal perspectiva, e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional -LDB- reafirmou a educação infantil como primeira etapa da educação básica. Em 2013, o deputado federal Osmar Terra, médico que presidia a Frente Parlamentar da Primeira Infância, apresentou o projeto de Lei Nº 6.998, que deu origem ao chamado Marco Legal da Primeira Infância de 2016. Mesmo reconhecida pela LDB, como a formulação normativa voltada especificamente à criança de zero a seis anos, somente ganhou densidade sistêmica com a Lei nº 13.257/2016, conhecida como Marco Legal da Primeira Infância, elaborada com ampla participação social e fundada em evidências científicas. A construção do Marco Legal foi resultado de uma ampla articulação entre parlamentares, sociedade civil, a exemplo da Rede Nacional Primeira Infância- RNPI- de entidades como a Fundação Maria Cecília Souto Vidigal, Fundação Bernard van Leer, Instituto Alana, Red Hemisférica de Parlamentários y Ex- parlamentarios por la Primeira Infância. Cientistas do Programa de Liderança Executiva em Desenvolvimento da Primeira Infância, ligada à Universidade de Harvard e o Núcleo Ciência pela Primeira Infância, que formou dezenas de parlamentares e gestores públicos. Entre as figuras mais influentes no plano técnico e intelectual destacou-se Vital Didonet um dos maiores especialistas brasileiros em educação infantil.Destacaram -se ainda Cida Borghetti a presidente da Comissão Especial, criada em 2014, para oferecer o parecer o deputado relator João Ananias; os Vices presidentes Nelson Marchezan Júnior, Júlio César e a deputada Iara Bernardi, uma das autoras deste artigo a quem assessorei. Tiveram ainda, contribuições relevantes os cientistas Jack Shonkoff, Ely Harasawa, Eduardo Queiroz.
O presente artigo tem por objetivo analisar o decênio do Marco Legal da Primeira Infância, situando-o no processo histórico de construção dos direitos da criança no Brasil. Busca-se responder às seguintes questões: por que celebrar os dez anos da lei; por que a educação infantil deve ser tratada como direito fundamental; como e quando a agenda da primeira infância ingressou na pauta pública brasileira; quais avanços foram alcançados; e quais aperfeiçoamentos ainda se mostram necessários. Metodologicamente, trata-se de pesquisa bibliográfica e documental, de abordagem qualitativa, apoiada em textos legais, estudos acadêmicos e documentos institucionais.
2 POR QUE CELEBRAR OS DEZ ANOS DO MARCO LEGAL DA PRIMEIRA INFÂNCIA
Celebrar o decênio do Marco Legal da Primeira Infância significa reconhecer uma conquista civilizatória no campo dos direitos humanos, da educação e das políticas públicas. A Lei nº 13.257/2016 foi o resultado de longa elaboração coletiva que articulou movimentos sociais, gestores públicos, parlamentares, pesquisadores e organizações da sociedade civil em torno da compreensão de que a criança pequena exige atenção específica, integrada e permanente.
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A celebração dos dez anos da lei possui também dimensão hermenêutica e política. Ao revisitar os fundamentos do Marco Legal, reaviva-se a compreensão de que a criança não pode ser tratada como apêndice do mundo adulto, mas como pessoa inteira, portadora de dignidade própria, linguagem singular e necessidades específicas. É nesse ponto que o diálogo com Vital Didonet se torna particularmente fecundo, ao propor a leitura do diploma legal a partir de uma nova gramática jurídica fundada no cuidado, no afeto, na ética e no protagonismo infantil.
Do ponto de vista institucional, a lei representou avanço ao integrar campos antes fragmentados — saúde, educação, assistência social, cultura, urbanismo e direitos humanos — sob a lógica da intersetorialidade. Do ponto de vista científico, consolidou a ideia de que investir na primeira infância é uma das estratégias públicas de maior retorno social, uma vez que previne desigualdades e fortalece o desenvolvimento integral desde o começo da vida. Celebrar o decênio, portanto, não é apenas recordar o passado, mas reafirmar compromisso com a efetivação presente e futura dos direitos da criança.
3 A EDUCAÇÃO INFANTIL COMO DIREITO FUNDAMENTAL
A educação infantil constitui direito fundamental assegurado pela Constituição Federal, pela LDB e por todo o sistema de proteção à infância. Não se trata de favor estatal, nem de política acessória. Trata-se de direito subjetivo da criança e dever jurídico do poder público, a ser garantido com qualidade, continuidade e equidade. Sua centralidade decorre de pelo menos três razões: promove o desenvolvimento integral, reduz desigualdades estruturais e articula inseparavelmente cuidado e educação.
A indissociabilidade entre educar e cuidar é elemento central da compreensão contemporânea da infância. Para a criança pequena, vínculos, segurança, linguagem, brincadeira, acolhimento e experiências pedagógicas constituem dimensões de um mesmo processo formativo. O direito à educação infantil envolve acesso a ambientes seguros, interações qualificadas, diversidade cultural, mediação pedagógica e participação ativa da criança em espaços de convivência e aprendizagem.
Nesse campo, a reflexão de Maria José Rocha Lima sobre o papel do outro no desenvolvimento infantil ajuda a evidenciar que a formação humana não se dá em abstrato: ela depende do encontro, do olhar, da palavra, do toque e da presença. A neurociência e a psicologia do desenvolvimento reforçam essa compreensão ao mostrar que o vínculo seguro e a responsividade dos adultos desempenham papel decisivo na arquitetura cerebral, na regulação emocional e na constituição da subjetividade. Assim, reconhecer a educação infantil como direito fundamental é reconhecer que o desenvolvimento humano exige políticas que considerem a criança em sua integralidade.
4 QUANDO E ONDE COMEÇA A EDUCAÇÃO INFANTIL
A educação infantil não começa apenas quando a criança ingressa em creche ou pré-escola. Ela começa na gestação, no pré-natal, na proteção à saúde materna, no acolhimento familiar e na ambiência afetiva que antecede o nascimento. O processo educativo, nesse sentido, é ecológico, relacional e territorial: constitui-se na família, na comunidade, nos espaços públicos, nas instituições e nas múltiplas redes de proteção e socialização.
Essa compreensão encontra ressonância em autores como Donald Winnicott e Zeljko Loparic, para os quais o bebê humano nasce em condição de profunda dependência e precisa de ambiente suficientemente bom para integrar-se, personificar-se e singularizar-se. O olhar, o colo, a previsibilidade, a fala e o cuidado cotidiano não são gestos periféricos, mas elementos estruturantes do desenvolvimento emocional e psíquico. Ao lado da biologia e da genética, as experiências relacionais precoces moldam a inserção da criança no mundo e sua capacidade de criar, confiar e aprender.
O Marco Legal da Primeira Infância reconhece essa multiplicidade de espaços e tempos de formação. Ao fazê-lo, supera visões restritivas da educação infantil e amplia o horizonte das políticas públicas: não basta garantir matrícula; é necessário assegurar proteção integral, qualidade do cuidado, territorialização das ações, apoio à parentalidade e condições concretas para que cada criança se desenvolva em ambientes humanizadores.
5 COMO E POR QUE FOI PRODUZIDO O MARCO LEGAL DA PRIMEIRA INFÂNCIA
A elaboração do Marco Legal da Primeira Infância decorreu de processo democrático, técnico e participativo. Sua construção legislativa foi impulsionada pela atuação de movimentos em defesa das crianças pequenas, por redes de pesquisadores e por agentes públicos comprometidos com a transformação da pauta da infância em agenda de Estado. Destaca-se, nesse percurso, a atuação da Rede Nacional Primeira Infância, de fóruns e frentes parlamentares, além de especialistas que difundiram no país o debate internacional sobre desenvolvimento infantil e investimento social na primeira infância.
O projeto que deu origem à Lei nº 13.257/2016 resultou da confluência entre três dimensões: a utopia de uma infância plena, a exigência constitucional da proteção integral e a realidade social marcada por desigualdades e violências que atingem, de modo especialmente severo, crianças pobres e negras. O texto legal consolidou, em linguagem normativa, uma compreensão ampliada da infância, afirmando que a criança é sujeito de direitos, pessoa capaz de participação e referência central das políticas públicas que a afetam.
É nesse contexto que se destaca a contribuição de Vital Didonet, cuja formulação teórica ajudou a conferir densidade ética e hermenêutica ao debate. Sua leitura do Marco Legal indica que a lei não se resume a um conjunto de comandos dispersos: ela inaugura paradigma jurídico em que afeto, cuidado, dignidade, escuta e intersetorialidade se convertem em fundamentos da ação estatal. Nessa perspectiva, a primeira infância deixa de ser tema setorial e passa a constituir eixo estruturante de uma política pública voltada ao desenvolvimento humano.
6 PRIMEIRA INFÂNCIA E A NOVA AGENDA GOVERNAMENTAL
A entrada da primeira infância na agenda pública brasileira ocorreu em ondas sucessivas, articulando mudanças constitucionais, políticas educacionais, experiências estaduais inovadoras e crescente produção científica sobre desenvolvimento infantil. A Constituição de 1988 estabeleceu a prioridade absoluta; o ECA consolidou a doutrina da proteção integral; a LDB incorporou a educação infantil ao sistema educacional; o FUNDEB ampliou a base de financiamento; o Plano Nacional de Educação de 2014 definiu metas para creches e pré-escolas; e o Marco Legal da Primeira Infância, em 2016, conferiu organicidade à pauta.
Mais recentemente, a constitucionalização do novo FUNDEB permanente, em 2020, fortaleceu a sustentabilidade do financiamento educacional, enquanto normas posteriores relacionadas à primeira infância reforçaram a necessidade de governança intersetorial. Apesar desses avanços, a implementação concreta das políticas segue desigual entre territórios, variando conforme capacidade administrativa, prioridade política, financiamento local e articulação entre setores.
6.1 LINHA DO TEMPO NORMATIVA (1959–2026)
A seguir, sintetizam-se marcos relevantes da construção jurídica e política da agenda da primeira infância no plano internacional e nacional:
Marco
Síntese
1959
Declaração dos Direitos da Criança, aprovada pela ONU, reforça a necessidade de proteção especial à infância.
1988
Constituição Federal do Brasil estabelece a prioridade absoluta da criança e do adolescente (art. 227).
1990
Estatuto da Criança e do Adolescente consolida a doutrina da proteção integral.
1996
LDB define a educação infantil como primeira etapa da educação básica.
2006/2007
Emenda Constitucional nº 53/2006 e Lei nº 11.494/2007 inserem a educação infantil no financiamento do FUNDEB.
2014
Plano Nacional de Educação fixa metas para expansão da creche e universalização da pré-escola.
2016
Lei nº 13.257 institui o Marco Legal da Primeira Infância.
2020
Emenda Constitucional nº 108 e Lei nº 14.113 consolidam o FUNDEB permanente.
2024
Lei nº 14.880 institui a Política Nacional de Atendimento Educacional Especializado a Crianças de Zero a Três Anos.
2025
Decreto nº 12.574 regulamenta a Política Nacional Integrada para a Primeira Infância.
2026
O decênio do Marco Legal impulsiona nova agenda de avaliação, difusão e aperfeiçoamento da lei.
6.2 AVANÇOS REPRESENTADOS PELO MARCO LEGAL
Ao longo de sua primeira década, o Marco Legal da Primeira Infância produziu avanços normativos e institucionais relevantes. O primeiro deles foi a intersetorialidade obrigatória, que rompe com a lógica fragmentada das políticas públicas e exige articulação entre saúde, educação, assistência social, cultura, justiça e planejamento territorial.
Outro avanço importante foi a valorização da parentalidade e do cuidado familiar. A lei reconhece que famílias precisam de apoio público, informação, visitas domiciliares, serviços de acolhimento e proteção social para desempenhar sua função de cuidado. Essa perspectiva desloca a infância do âmbito estritamente privado e reafirma o dever estatal de criar condições concretas para o desenvolvimento infantil.
Também merecem destaque o urbanismo sensível à criança, a escuta e participação infantil, a ênfase na formação continuada dos profissionais e a ampliação do repertório de direitos relacionados ao brincar, à cultura, à convivência e à proteção contra diversas formas de violência. Em conjunto, esses avanços conferem ao Marco Legal densidade ética e institucional, transformando-o em referência para políticas públicas de base territorial e intersetorial.
7 A NOVA GRAMÁTICA JURÍDICA E A NOVA CHAVE HERMENÊUTICA
A leitura proposta por Vital Didonet permite compreender o Marco Legal da Primeira Infância como diploma que ultrapassa a técnica legislativa tradicional e inaugura nova forma de interpretar o direito da criança. Em vez de uma norma fria e meramente procedimental, a lei passa a ser lida a partir de uma gramática jurídica em que proteção integral, afeto, dignidade, ética do cuidado e protagonismo infantil se articulam como fundamentos interpretativos.
Essa nova gramática jurídica recusa visões tuteladoras e adultocêntricas. A criança deixa de ser percebida apenas como destinatária passiva de decisões adultas e passa a ser reconhecida como pessoa inteira, participante e portadora de linguagem própria. Trata-se de deslocamento importante, porque exige que gestores, educadores, profissionais de saúde e operadores do direito considerem o mundo vivido da criança, sua territorialidade, seus vínculos e seus modos de expressão.
A chamada “lei da ternura”, na formulação de Didonet, não se confunde com sentimentalismo. Ela designa disposição ética e política para interpretar e aplicar a norma à luz da vulnerabilidade e da potência da criança. Nesse sentido, a chave hermenêutica do encontro humaniza a ação pública e atribui concretude ao princípio da proteção integral, exigindo políticas que se realizem no cotidiano e alcancem a criança real, concreta, situada em família, território e comunidade específicos.
8 DESAFIOS DE IMPLEMENTAÇÃO E AGENDA DE APERFEIÇOAMENTO
Ao completar dez anos, o Marco Legal da Primeira Infância demonstra força estruturante, mas revela também fragilidades persistentes. Entre os principais desafios, destacam-se as desigualdades regionais de acesso à educação infantil, a insuficiência de vagas em creche, a precariedade de parte da infraestrutura, a formação desigual de profissionais, a fragmentação administrativa e a ausência de monitoramento consistente dos resultados.
Persistem, ainda, violências cotidianas, insegurança alimentar, racismo estrutural e barreiras adicionais que atingem crianças com deficiência, crianças quilombolas, indígenas, ribeirinhas, do campo e moradoras de periferias urbanas. Em muitos territórios, a intersetorialidade prevista em lei não se converteu em arranjos efetivos de governança, o que compromete a integralidade do atendimento.
A agenda de aperfeiçoamento do Marco Legal passa, portanto, por alguns eixos centrais: fortalecimento da exigibilidade jurídica dos direitos; aprimoramento dos mecanismos de cooperação federativa; expansão do financiamento com critérios de equidade; consolidação de sistemas de monitoramento e avaliação; valorização dos profissionais da educação infantil e das equipes intersetoriais; e ampliação de políticas territorializadas de apoio à parentalidade, à segurança alimentar e ao brincar. Sem esses elementos, a promessa normativa da lei corre o risco de permanecer parcialmente suspensa.
9 DEPOIMENTOS DAS AUTORAS
A celebração dos dez anos do Marco Legal da Primeira Infância, especialmente em diálogo com a obra de Vital Didonet, convida a nova rodada de reflexão, difusão e compromisso político. Na perspectiva das autoras, a lei representa uma das mais avançadas formulações normativas brasileiras voltadas ao atendimento integral dos direitos da criança na primeira infância, exatamente porque articula intersetorialidade, participação infantil e centralidade do cuidado.
Iara Bernardi compreende o Marco Legal como conquista histórica construída pela convergência entre ciência, política e compromisso ético com a infância. Para a autora, difundir as ideias e práticas associadas à lei é condição necessária para que a criança brasileira seja tratada com o rigor técnico e a sensibilidade humana exigidos por sua dignidade.
Maria José Rocha Lima destaca que nenhuma política pública fará sentido se não alcançar a criança concreta, situada em sua realidade, com seu olhar, sua linguagem e sua potência. Desse modo, as autoras concluem que a efetivação do Marco Legal depende de esforço articulado entre governos, instituições educacionais, famílias, profissionais da saúde, assistência social, psicologia, arte, cultura e esporte, em favor de uma cultura do cuidado capaz de enfrentar a banalização da vida e afirmar a prioridade absoluta da infância.
10 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise do decênio do Marco Legal da Primeira Infância permite concluir que a Lei nº 13.257/2016 consolidou, no plano normativo, uma compreensão ampliada da criança como sujeito de direitos e da primeira infância como etapa estratégica para o desenvolvimento humano e para a justiça social. Sua força reside na articulação entre ciência, direito, ética e política pública, bem como na recusa de perspectivas fragmentárias que separam proteção, cuidado e educação.
Um dos aportes mais originais desse debate está na incorporação do afeto como dimensão relevante da política pública, não como voluntarismo, mas como elemento biológico, psíquico e social indispensável ao desenvolvimento. Ao articular afeto, cuidado e juridicidade, o Marco Legal inaugura horizonte civilizatório em que a proteção integral ganha concretude nos vínculos, nos serviços, nos territórios e nas instituições.
O Brasil avançou, mas ainda convive com abismos entre a promessa da lei e a realidade vivida por milhões de crianças. Superar essa distância exige coragem institucional, continuidade administrativa, investimento público, monitoramento qualificado e mobilização social permanente. Em síntese, celebrar os dez anos do Marco Legal não basta; é preciso convertê-lo, de modo cada vez mais efetivo, em ação cotidiana a favor do direito de toda criança de ser cuidada, educada e amada antes de crescer.
REFERÊNCIAS
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